Проект «Блогери за добре врядування» продовжує публікувати блоги експерта із стратегічного планування Олександра Софія. У цьому блозі ми разом подивимось на проблеми державного управління крізь призму двох різних підходів до стратегічного планування розвитку країни.
Здавалося б, що 27 років існування незалежної України достатній термін для того, щоб перебудувати систему державної влади і замінити старі радянські практики на сучасні, більш ефективні моделі доброго врядування. Проте ми продовжуємо спостерігати, як буксують реформи все нових і нових урядів, а українці й надалі зіштовхуються із старими проблемами державного управління – непрозорістю, корупцією, низькою ефективністю та незацікавленістю у вирішенні проблем.
Спочатку поглянемо у минуле – що винесла країна з перебування у СРСР і які радянські рудименти залишаються сьогодні в дії, гальмуючи зміни, а потім заглянемо у наше потенційне майбутнє – як відбувається процес стратегічного планування у Європейському Союзі.
З часу встановлення радянської влади більше ніж 100 років назад і фактично до її падіння у 1991 році, в Україні існувала і розвивалась модель директивної планової економіки. Жорстке планування економіки з центру завжди лежало в основі радянського режиму і починаючи з 1928 року процес стратегічного планування прийняв форму так званих п’ятирічок – загальнодержавних планів економічного розвитку на 5 років. Для цього було створено спеціальний орган – Держплан СРСР, що був відповідальний за директивне планування розвитку галузей економіки через мережу планових комісій: починаючи з рівня республік і завершуючи базовим рівнем підприємств.
Загалом через ідеологізованість політичних рішень (пошук альтернативи ринковим відносинам) і постійну загрозу нової війни, Держплан не проявляв особливої гнучкості і пріоритети п’ятирічок протягом усієї історії Союзу залишалися незмінними:
- Пріоритет розвитку важкої промисловості над сільським господарством.
- Домінування матеріального виробництва над сферою послуг і, відповідно виробництва засобів виробництва над виробництвом споживчих товарів.
- Мілітаризація економіки.
Це відповідало цілям п’ятирічок – форсування індустріалізації, створення закритого мілітаризованого суспільства, здатного витримати зовнішню ізоляцію та вести довготривалі війни. Мілітаризація економіки супроводжувалась появою нових галузей, які раніше не існували: автомобільної, тракторної, нафтохімічної. Отже, індустріалізація, яка здійснювалася за рахунок вилучення ресурсів села, забезпечила розбудову військово-промислового комплексу та збройних сил, призвела до збільшення економічного потенціалу та економічного зростання. Так у 1940 році підприємства важкої промисловості випускали понад 92% продукції України. Однак соціальні наслідки виявилися для України катастрофічними: мільйонні жертви голодомору, розорення та зубожіння села.
Критично оцінюючи процес директивного планування варто також зауважити, що він був хаотичний і непрозорий, а п’ятирічні плани були погано пов’язані з реальністю. Насправді радянська економіка управлялася за допомогою складного поєднання всіляких попередніх щомісячних, щоквартальних і щорічних планів, які часто переглядалися. А через відкидання принципів вільного ринку, бюрократична машина змушена була сама вирішувати – що, яким чином і в яких обсягах виробляти; кому, коли і де споживати. А відповідно із зростанням економіки і посиленням централізації управління розростався і бюрократичний апарат.
Усвідомлюючи необхідність змін, радянське керівництво намагалось реформувати систему – яскравим прикладом можна вважати «перебудову» Михайла Горбачова. Метою змін було збільшення рентабельності підприємств шляхом децентралізації процесу планування виробництва – керівники підприємств отримували більше повноважень на місцях, впроваджувались грошові стимули для підвищення продуктивності праці робітників, зменшувалась диспропорція між галузями виробництва, зокрема модернізувалось відстале сільське господарство. Проте реформи, народжені у надрах бюрократичного апарату і ним же впроваджувані, не змінили саму суть існуючої економічної та політичної системи. І надалі залишався той же диктат виробника над споживачем, пріоритет ідеологічних установок над вимогами економічної ефективності, всезростаюча бюрократія. Фрідріх Гаєк у «Шляху до кріпацтва» проаналізував досвід тоталітарних режимів ХХ століття і стверджував, що розбудова централізованої планової економіки безпосередньо веде до політичної диктатури. Це й було проілюстровано на прикладі СРСР – паралельно до централізації економіки відбувалась також концентрація політичної влади та руйнування демократичних інституцій. А приклад невдалих економічних реформ у Союзі показав, що існує і зворотна залежність – політична диктатура, спробувавши відмовитись від централізованої економіки, насправді сама вибила основу з під своїх ніг.
Незважаючи на крах СРСР та його неефективної директивної системи планування, фактично до початку децентралізації у 2014 році вже незалежна Україна в значній мірі продовжувала жити згідно модифікованої радянської моделі – стратегічні рішення приймались «за закритими дверима» в Києві. Рішення центру були непрозорими і політизованими. Декларуючи роль регіонального розвитку і децентралізацію, центр «в ручному режимі» виділяв ресурси тим чи іншим регіонам, підлаштовуючись до політичної кон’юнктури і тим самим збільшував диспропорції в рівні життя громадян в різних куточках України. Наслідки такої політики найбільш помітно при порівнянні рівня життя у Києві і селах Київської області, не кажучи вже про віддалені периферійні райони.
На жаль, наслідки більш ніж 70-літньої боротьби радянської планової економіки із ринковою системою й досі тяжіють над сучасною системою управління в Україні на всіх рівнях. Незважаючи на те, що офіційні стратегічні плани в Україні обтяжені великою кількістю цифр і показників, в цих документах дуже часто бракує спроби осмислити наведені дані і сформулювати чіткі і досяжні стратегічні цілі розвитку. Такі стратегії не тільки не допомагають владі, але більшою мірою приносять шкоду – замість того, щоб служити обґрунтуванням та дороговказом для прийняття перспективних рішень, провокують у населення підозру, що влада діє недалекоглядно чи переслідує свої приватні інтереси.
Ще один радянський рудимент, який міцно вкоренився в свідомості пересічного державного управлінця – це обмеження свободи дій і пасивність. І сьогодні, коли центральна влада майже насильно передає свої повноваження на нижні рівні, звичка чиновника – «гвинтика державної машини» чекати вказівок «зверху», не проявляти ініціативи та не брати на себе відповідальності, – залишається досить поширеною.
Однак. найбільша проблема, успадкована від СРСР – це тотальна недовіра громадян до влади (9 відсотків, найнижча у світі). Як результат – прогресуюча корупція, гальмування реформ, нечутливість влади до існуючих проблем людей.
Висновок, який можна зробити з цієї історії, залежить від того, яким ми хочемо бачити майбутнє України. Стратегічне планування в СРСР у формі «п’ятирічки» стало ефективним методом мобілізації суспільства для індустріалізації і боротьби із зовнішнім ворогом, проте така модель планування виявилась неефективною для умов мирного часу. Перші спроби стратегічного планування та процес децентралізації значно покращили ситуацію із системою прозорого врядування в Україні. Однак, важкий радянський спадок в значній мірі гальмує процес.
Реформа децентралізації, яка розпочалася в Україні із 2015 року із створення об’єднаних територіальних громад (ОТГ) поступово нейтралізує негативні наслідки радянської системи планування: скорочення бюрократії, унеможливлення ряду корупційних схем, що відбувалися під час перерозподілу коштів в центрі, активізація місцевих чиновників, що змушені тепер крутитися, щоб знайти кошти для бюджету громади і самих громадян, що ефективніше зможуть впливати на своїх односельців, ніж на чиновників в високих кабінетах Києва. Це все в сукупності, як і передбачав Ф. Гаєк, веде до більшої демократизації суспільства – адже влада (разом з коштами) дійсно наближається до людей.
Проте, слід зазначити, що повна децентралізація не є панацеєю – вона б привела до того що багаті регіони, маючи можливість залишати більше коштів на місцях, ставали б ще багатшими, а бідні – ще біднішими. Потрібно було знайти баланс, при якому держава зберігала б певний рівень централізації, для того, щоб справедливо вирівнювати розвиток регіонів та регулювати законодавство в інтересах усіх громадян. Так в Україні народилась Державна стратегія регіонального розвитку до 2020 року (ДСРР-2020) – стратегічного документа, розробленого за європейськими стандартами з урахуванням впливу глобальних світових тенденцій просторового розвитку, яких не уникнути Україні: урбанізація, депопуляція села, зміна системи розселення; загальна відкритість світу щодо руху робочої сили, що вимиває як найбільш інтелектуальні, так і найменш кваліфіковані робочі кадри; фінансово-економічна криза, обмеженість ресурсів (насамперед водних), зростання світової потреби у продовольстві, орієнтація на території, які продукують продовольство.
З огляду на євроінтеграційні прагнення для України при розробці ДСРР-2020 прикладом довгострокового планування стала Стратегія сталого розвитку ЄС, метою якої є поліпшення умов життя людини при збереженні його життєвого простору в коротко-, середньо- і довгостроковій перспективі. Документ Стратегія «Європа–2020» був прийнятий у 2010 році. Для всіх держав-членів ЄС визначено п’ять амбітних цілей, які кожна країна має досягти до 2020 року. Ці цілі охоплюють такі сфери, як трудова зайнятість, інноваційний розвиток, освіта, соціальна інтеграція, розвиток зеленої енергетики.
Стратегія «Європа – 2020» кардинально різниться від плану п’ятирічок і ось чому:
- «Європа-2020» ставить конкретні взаємозалежні цілі та визначає пріоритети розвитку, проте не прописує, які саме заходи повинні бути зроблені для досягнення цих цілей, це залишає свободу вибору та дозволяє країнам-членам знайти свій шлях для досягнення спільних цілей.
- «Європа-2020» – це індикативний план, тобто комплекс рекомендацій, що передбачає створення таких умов функціонування економіки, які б спонукали уряди європейських держав і простих підприємців до виконання поставлених завдань. На відміну від директивної «п’ятирічки», що мала силу закону та обов’язковий до виконання характер.
- Європейська Комісія сприяє реалізації стратегії не прямо призначає кошти конкретним урядам чи організаціям під наперед визначені проекти, а за допомогою так званих «рамкових програм», виділяє кошти на конкурсній основі виключно на проекти в рамках стратегічних пріоритетів, тим самим стимулюючи зміни.
- Успішність виконання плану оцінюється не за кількісними показниками, а на основі ряду встановлених соціально-економічних індикаторів, які враховують теж якісні зміни.
Важливо зазначити, що стратегія «Європа-2020» стосується не тільки країн-членів ЄС, але і України безпосередньо. За взірцем європейських країн, у 2014 році в Україні розробили Національну стратегію сталого розвитку «Україна-2020». А починаючи із 2015 року, українські організації беруть участь в конкурсах найбільшої рамкової програми, що націлена на розвиток науки та інновацій – «Горизонт 2020» (H2020).
Таким чином Україна уже залучає гроші ЄС і поступово пристосовує свої соціально-економічні цілі до загальноєвропейських, і в подальшому така співпраця буде тільки поглиблюватися. Зокрема, цінним для України є досвід стратегічного планування в Польщі, система якого охоплює державне прогнозування, стратегічне та індикативне планування, а також програмування соціально-економічного розвитку. Стратегія побудована таким чином, щоб документи всіх рівнів координувалися й узгоджувалися за цілями та завданнями як на національному рівні, так і на рівні ЄС.
Невдовзі буде анонсовано стратегію розвитку для Європи на наступні 10 років. Думаю, українська влада не буде баритися і теж затвердить новий стратегічний план до 2030 року, тим більше, що всі області та більшість об’єднаних територіальних громад теж приступили до роботи на своїми стратегічними планами.
Олександр Софій, експерт ГО «Європейський діалог», спеціально для «БЛОГЕРІВ»