ТЕЗИ ДОПОВІДІ
до панелі «Міжмуніципальна співпраця: нові інструменти партнерства громад»
(IV Форум місцевого розвитку 2019, Трускавець)
Олександр Софій
Преамбула
IV Форум задекларував нові напрямки роботи, зокрема міжмуніципальне співробітництво, як один із чинників розвитку місцевого самоврядування. У 2019 році вперше на Львівщині реалізується «Програма підтримки співробітництва територіальних громад», інша назва – міжмуніципального співробітництва (ММС), яка передбачає можливість для громад, які об’єдналися навколо спільної ідеї, реалізувати масштабний розвитковий проект. В межах Форуму відбудеться церемонія оголошення підсумків конкурсу.
Також під час панельної дискусії своїм досвідом поділяться представники інших областей України, де подібні програми вже працюють не один рік.
Проблеми проектів регіонального розвитку на національному рівні
Питання «розвиткові проекти» (РП) постало на порядку денному не так давно – із 2013 року, коли в Україні завдяки Проекту ЄС «Підтримка політики регіонального розвитку в Україні» була затверджена Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2020 року (ДСРР 2020) та розпочалось формування регіональних (обласних) Стратегій розвитку до 2020 року.
Дефініція «РП» не має чіткого визначення. Експерти радше погоджуються на визначенні – чим не має бути РП:
- не має бути зациклений тільки на одному об’єкті («об’єктність, точковість»)
- не має бути дрібним (як от субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів соціально-економічного розвитку окремих територій), де вартість окремих проектів сягає 2 тис. грн.!
- не має вирішувати поточні соціальні питання – так зване «латання дірок»
Більш-менш вимальовується портрет РП як економічного локомотива, що має потягнути за собою всіх інших, наповнити місцевий бюджет, достатнім для не тільки утримання, а й розвитку «соціалки» – освіти, медицини, культури…
Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР)
Реформований ДФРР мав виступити як одне із ключових джерел фінансування впровадження стратегій. Саме від ДФРР очікувалось, що там на кінець з’являться так звані «проекти розвитку».
Не з’явились!
З’явилась статистика «що не так» – точковість проектів, латання дірок, відсутність розвиткових проектів, 100% – «твердої» компоненти і відсутність «м’якої» – інвестицій в соціальний капітал, домінування соціальних проектів і відсутність економічних.
Мінрегіон, усвідомлюючи проблему намагався виправити ситуацію (2018) шляхом:
- введення нової шкали оцінки, яка підвищувала статус економічних проектів, зокрема: «економічний проект -20 балів, соціальний (або екологічний) – 5 балів»
- збільшення мінімальних бюджетів проектів, що фільтрувало б дрібні проекти: вартість проектів будівництва (понад 5 млн. грн.), інших – понад 1 млн. грн
Ситуація не помінялась!
Конкурс проектів регіонального розвитку, які можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного бюджету, отриманих від ЄС (Конкурс секторальних реформ)
Дещо краща ситуація склалась з «Конкурсом секторальних реформ»
Можливо тому, що:
- з’явились чіткі, детально описані пріоритети і завдання, наприклад – “Інноваційна економіка та інвестиції”
- західні експерти ретельно відслідкували процес відбору проектів-переможців
- оцінку проектів здійснили на центральному рівні фахові українські експерти
- форма заявки була наближена до стандартних форм ЄС
- шкала оцінки давала можливість на кінець оцінювати «м’яку» компоненту
- проекти мали 2-3 річний цикл (а не 6-8 міс. – як у ДФРР)
В результаті з’явились розвиткові проекти (на прикладі Львівщини):
- економічного спрямування – «Розвиток сільського підприємництва та інфраструктури агротуристичного кластера “ГорбоГори”, «Інструменти розвитку бізнесу»
- завдяки пріоритету “Розвиток людського потенціалу” проекти – «Моніторинг реалізації інтелектуального потенціалу випускників ВНЗ і ПТНЗ прикордонного регіону»
- завдяки пріоритету “Загальноукраїнська солідарність” проекти – «Карпатська мережа регіонального розвитку», «Розробка інтегрованої стратегії просторового розвитку територій уздовж державного кордону України та Польщі», «Нові точки зростання для сталого розвитку гірських територій Львівської області»
Проблема – незначний бюджет 616 млн. грн. (70 проектів) на всю Україну (І набір), на ІІ набір планується ще 420 млн. грн. Будем сподіватися, що подібні конкурси будуть продовжені
Регіональний вимір проблеми розвиткових проектів
Звичайно, ресурси не ті, що хотілось би. Так бюджет Плану реалізації Стратегії Львівщини на 2017-2018 роки склав 46,5 млрд. грн., на 2019-2020 дещо скромніше -17,7 млрд. грн. Тим не менше у 2017-2018 План було виконано на суму 11 млрд. грн. – а це немалі для області кошти.
Обласні цільові програми Львівщини являються ефективним інструментом регіонального розвитку. На 2019 рік маємо їх 30. Кошти програм з року в рік плавно зростають – від 1 млрд. грн. у 2017 до 1,66 млрд. грн. у 2019 році. Наростає і кількість програм, які містять конкурсну складову, а то й 100% – зокрема програма «Конкурс проектів місцевого розвитку», яка стартувала у 2011 році з бюджетом 750 тис. грн. В 2019 році маємо 1136 переможців на суму 302 млн грн, з яких 46% – кошти обласного бюджету, 54% – місцеві кошти. Конкурс завоював довіру громад, постійно модернізується.
Що не так?
Конкурс щороку модернізується. Нещодавно розпочалась дискусія щодо можливих змін на 2020 рік. Ключові тези дискусії:
- У переважній більшості проекти – це ремонти соціальних об’єктів, придбання обладнання, встановлення вуличного освітлення, тобто відверто – латання «дірок» і вирішення базових проблем, а не створення передумов для МІСЦЕВОГО РОЗВИТКУ
- Де межі зростання і коли кількість проектів переросте у розвитковість
- Конкурс став способом вирішення тактичних, навіть рутинних проблем. Проте непідробний інтерес місцевих громад та масштаби свідчать про те, що навіть в теперішньому недосконалому виді, конкурс «влучає в десятку»
- Про який розвиток можна говорити, коли максимальна сума співфінансування з обласного бюджету складає 200 тис грн, і більшість проектів сягають суми до 500 тис грн? Це при діючих цінах на товари і послуги.
- Про розвитковість проектів в абсолютній більшості випадків можемо говорити тільки при відповідному фінансуванні, яке вимірюється багатьма мільйонами.
Підготовча робота започаткування програми ММС
Дещо випереджуючи вищеозначену дискусію, у 2018 році ГО «Європейський діалог» здійснив дослідження «Регіональні цільові програми в контексті становлення політики регіонального розвитку», зокрема досліджувалось питання щодо перспектив «Конкурсу проектів місцевого розвитку». Зважаючи на його успішність виникала спокуса – чи не створити на його основі Єдиний Конкурс, який об’єднав би всі конкурсні складові інших обласних цільових програм.
Висновок, якого дійшли на основі SWOT-аналізу – «На даному етапі свого розвитку Конкурс має обмежитися лише соціальною складовою і не повинен перебирати на себе можливі розвиткові елементи конкурсних складових інших цільових регіональних програм (не обмежувати їх)».
То як же бути з розвитковими проектами?
При проведенні вищеозначеного дослідження ми проаналізували досвід інших областей щодо Конкурсів ініціатив громад. Побачили, що Конкурси проводяться у 14 областях України, пріоритети – практично однакові. При цьому був зафіксований новий для нас пріоритет – «ММС», який реалізувався в 7 областях. Дослідили:
- щодо тематики. Підтримані проекти в основному торкалися розвитку місцевих пожежних частин, вуличного освітлення, енергозбереження, розвитку сільського туризму, системи поводження з ТПВ тощо
- щодо кількості учасників – від 2 до 16 органів місцевого самоврядування на один проект
- щодо обсягів фінансування
| Назва області | Обсяги фінансування з обласного бюджету
(тис. грн.) |
Максимальна сума гранту категорії ММС
(тис. грн.) |
Відсоток
співфінансування заявника |
|
| 1. | Харківська | 30 780 | 1500 | не менше 50% |
| 2. | Дніпропетровська | Дані відсутні | 1500 | не менше 10% |
| 3. | Херсонська | 20 000 | 1000 | не менше 50% |
| 4. | Полтавська | 18 000 | 800 | не менше 50% |
| 5. | Івано-Франківська | 9 143 | 600 | не менше 25% |
| 6. | Вінницька | 30 500 | 400 | не менше 50% |
| 7. | Сумська* | 800 | 200 | не менше 40% |
* стосується лише об’єднаних територіальних громад
- ще одне цікаве спостереження – підтримка проектів ММС стимулювала процес налагодження стосунків між громадами і активізувала укладання договорів співробітництва. Це, в свою чергу активізувало процес створення ОТГ.
Проведене дослідження дало поштовх до підготовки Програми підтримки ММС Львівщини
Підходи, які відрізняють Конкурс ММС Львівщини від конкурсів інших областей
- Статус окремої програми
У 6-ти областях «ММС» діє виключно в рамках програм підтримки ініціатив громад. При цьому ММС виділяється в окремий лот, який має значно більший фінансовий ресурс, однак виконується за процедурами, спільними для всіх. Виняток складає конкурс у Сумській області, який проводиться тільки для ОТГ.
Статус окремої програми дає можливість більшого маневру, зокрема:
- Обсяг спів фінансування з обласного бюджету – 1,5 млн. грн., верхня межа бюджету проекту – не обмежується
- Можливість реалізувати «м’яку» компоненту
- Посилення менеджменту програми в частині проведення тематичних семінарів для проектантів – і не тільки в частині підготовки якісних заявок, роз’яснень нових вимог і процедур конкурсу, але й самих основ ММС, більш якісного моніторингу меншої кількості проектів тощо
- Ув’язка проектів із Планами реалізації місцевих та обласної Стратегій
- Можливість залучення зовнішньої допомоги з боку донорів (приклад Полтавщини – спів фінансування програми GIZ «Реформа управління на сході України» та швейцарсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні» DESPRO)
- Створення власної Конкурсної ради та пулу експертів
- Супровід програми – консорціум: відділ з питань реалізації проектів місцевого розвитку, міжнародної технічної допомоги та зовнішньоекономічних зв’язків ОР, Асоціація місцевих рад «Ради Львівщини», департамент фінансів ЛОДА, Львівський Центр розвитку місцевого самоврядування, ГО «Європейський діалог»
- Використання форми заявки, максимально наближеної до форм МТД (зокрема Конкурсу секторальних реформ) для того, щоб громади призвичаювались до міжнародних проектів і вимог
- Відсутність пріоритетів, принаймі на першій фазі програми. Для нас було важливо пожвавити процес домовлень, кооперації громад по будь-якій проблемі, яка є цікавою для сторін
- Оплата праці експертів
- Нова шкала оцінювання (витяги) – «розвиткові» елементи мають питому вагу 18 балів із можливих 38 (47%)
| 7. № | Назва критерію | Розшифровка | Примітка | Бал |
| 1 | Актуальність проекту | Відсутні конкретні посилання | 0 | |
| Відповідність Стратегії розвитку Львівщини 2020 (Стратегічна ціль, Операційна ціль, Завдання) | Бали можуть сумуватися, якщо проект відповідає усім зазначеним критеріям (максимум 6) | 1 | ||
| Відповідність Плану реалізації Стратегії розвитку Львівщини | 2 | |||
| Відповідність Стратегіям розвитку заявників | 3 | |||
| 3 | Ефективність проекту | Неможливо здійснити об’єктивну оцінку | 0 | |
| Рівень позитивного соціального впливу проекту | Бали можуть сумуватися, проект може відповідати тільки одному із зазначених критеріїв
(максимум 6) |
1 | ||
| Рівень позитивного екологічного впливу проекту | 1 | |||
| Рівень економічної та/або бюджетної ефективності реалізації проекту (наскільки дотичне) | 4 | |||
| 4 | Сталість проекту | Неможливо здійснити об’єктивну оцінку | 0 | |
| Наявний опис підтримки діяльності та заходів за проектом або утримання об’єкта, відсутні аргументовані посилання на реальні джерела фінансування | Бали не можуть сумуватися, проект може відповідати тільки одному із зазначених критеріїв
(максимум 2) |
1 | ||
| Наявні конкретні розрахунки підтримки діяльності та заходів за проектом або утримання об’єкта та аргументовані посилання на реальні джерела фінансування | 2 | |||
| 5 | Кооперація | Неможливо здійснити об’єктивну оцінку | 0 | |
| Степінь залучення мешканців до підготовки та реалізації проекту | Бали можуть сумуватися, якщо проект відповідає усім зазначеним критеріям (максимум 4) | 1 | ||
| Помітний позитивний вплив результатів проекту на об’єднання інтересів мешканців та/чи громад | 1 | |||
| Структура управління проектом (розподіл функцій, обґрунтування ролі партнерів, команда, що буде виконувати проект) | 2 |
Замість висновків
На 2019 рік – ми не ставили супер завдань. Як і у 2011 році щодо «Конкурсу ініціатив громад». Важливо – запустити процес, апробувати механізми, оцінити зворотній зв’язок. Бюджет Конкурсу ММС 2019 – 5,2 млн. грн. Це орієнтовно 4-5 підтриманих проектів. Ми також свідомі того, що значну частину місцевих бюджетів громади вже вклали в інші програми і субвенції. Тому перший висновок, який можна зробити вже сьогодні – на 2020 рік оголошувати конкурс восени 2019 року.
Головне в Конкурсі ММС – це:
- насамперед процес домовлень між громадами,
- а ще – кооперація ресурсів, а потім – спільний менеджмент реалізації проекту
- а ще – унеможливлення точкових проектів, цікавих тільки одній із сторін,
- а ще – обсяг коштів на проект, достатній для того, щоб вийти за межі «латання дір»
- а ще – перехід від найпростішої форми співробітництво територіальних громад (реалізації спільних проектів) до більш складних в перспективі – утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій; утворення спільного органу управління тощо