Завдяки реалізації проєкту «Стратегічне планування справедливої трансформації вугільних громад Львівщини», який реалізовується при підтримці Європейського Союзу та Міжнародного фонду “Відродження”, наші аналітики дослідили, як відбувався процес справедливої трансформації вугільних регіонів у деяких країнах Європейського Союзу та Європи в цілому.
Сьогодні зупинимось детальніше на досвіді справедливої трансформації у Німеччині.
Процес справедливої трансформації триває у Німеччині вже понад 60 років, і запустили його не Кіотський протокол чи Паризька угода, а технологічні та економічні фактори: процес видобування стало більш механізованим, імпортоване вугілля – дешевшим, популярність інших видів палива відчутно зросла. Програми державної підтримки вугільних регіонів застосовували 2 підходи:
- відбудова та модернізація вугільної (і металургійної) промисловості, що передбачала субсидії для галузі та програми підтримки для робітників, які втрачали дохід;
- диверсифікація економіки регіону та стимулювання інновацій.
Хоча обидва напрями реалізовувалися паралельно, на початку значні обсяги державної допомоги йшли на субсидування вугільної галузі, що дозволило уникнути соціальної напруги, однак значно уповільнювало процес справедливої трансформації. Сума відрахувань, яка станом на 2010 рік сягнула рекордних 390 млрд. євро, на 75% складалася з прямих дотацій (зниження ставки податків тощо).
Важливим елементом цього процесу стала приватна корпорація «RAG» – основна інституція, яка допомагала скеровувати процес скорочення використання/відмови від вугілля, що утворилася у 1968 році внаслідок об’єднання окремих вугледобувних компаній. Така форма організації дозволяла виявляти та закривати найменш ефективні шахти і спрощувала процес отримання державної підтримки. Федеральний уряд Німеччини покривав непогашену заборгованість компаній, що приєдналися до корпорації, а також різницю вартості між німецьким і дешевшим імпортованим вугіллям для металургійних підприємств, які зобов’язалися купувати паливо у RAG. Водночас корпорація взаємодіяла з профспілками шахтарів. За домовленістю, у разі закриття шахти працівники могли перейти працювати на іншу шахту або вийти на пенсію раніше. У 2007 році активи корпорації «RAG» були переведені у фонд – «Фонд RAG», а федеральний уряд Німеччини досягнув домовленості з урядами інших вугледобувних регіонів, «RAG» і Союзом вугільної, хімічної та енергетичної промисловості про припинення урядового субсидування вугільної галузі до 2018 року. Метою Фонду стало досягнення 3-х основних цілей:
- перенавчання працівників для швидкого відновлення на ринку праці;
- фінансування заходів після закриття шахт – утримувати шахти в безпечному стані, усувати екологічні наслідки тощо;
- підтримка освіти, науки та культури.
У подальшому більшого значення набула диверсифікація економіки. Починаючи з середини 1980-х років відбулася зміна парадигми регіональної структурної політики – жодна окрема галузь не здатна повноцінно замінити металургію та вугільну промисловість і водночас забезпечити економічну стабільність регіону. У межах нового підходу акцент було перенесено на розробку диференційованих регіональних стратегій розвитку, які ґрунтувалися на аналізі сильних і слабких сторін кожної території. Згодом ці підходи були узгоджені з політикою структурного розвитку Європейського Союзу, зокрема з кластерною політикою та стратегією розумної спеціалізації (2018 р.).
Важливо зазначити, що заходи структурної політики супроводжувалися іншими державними програмами, які були певною мірою незалежними, однак, працювали в синергії для досягнення результату у сфері регіонального розвитку і стосувалось таких сфер як транспортна інфраструктура, наука і освіта. Для вирішення соціальних проблем шахтарів, членів їх сімей та мешканців вугільних територій уряд створив державний фонд вирішення соціальних, екологічних та культурних проблем відповідних регіонів. Для вирішення екологічних проблем та ревіталізації навколишнього середовища було створено «Товариство державного розвитку» – державну організацію розвитку з відновлення та рекультивації земель, що зазнали негативного впливу від діяльності промислових підприємств.
Як наслідок, на місці колишніх виробничих потужностей почали будувати об’єкти відновлюваної енергетики, технопарки та університети. У м. Дортмунд на місці колишнього сталеливарного заводу створили штучне озеро (Phoenix-See), навколо якого виріс сучасний квартал із бізнес-центрами та приватними будинками. У 1980 році було запущено програму Міжнародна будівельна виставка «Парк Емшер» в рамках якої до 1999 рр. було реалізовано понад 120 проектів з інвестиціями на суму 4,4 млрд євро – 67% було виділено з державного бюджету. Проекти включали заходи зі створення підземної каналізаційної системи, покращення якості води та відкриття нових життєвих просторів для людей і природи. Зросла культурна й туристична привабливість регіону завдяки перетворенню колишніх промислових територій на туристичні місця зі збереженням вугільної історії регіону. До того ж було створено 17 технологічних центрів і, наскільки це було можливо, усунуто негативні наслідки діяльності шахт.
Іншим важливим напрямком структурних змін стала професійно-технічна та вища освіта. До 1950-х років в Рурському регіоні (5 млн жителів) не було жодного університету і лише в 1965 році відкрився Рурський університет у Бохумі. Нині в регіоні діє 5 університетів, 15 технічних училищ і 49 дослідницьких інститутів, у яких працює понад 31 000 осіб, що надають освіту та знання для створення інновацій, таким чином збільшуючи привабливість регіону. Деякі з перших технологічних парків Європи були засновані в Рурському басейні, що створило благодатне підґрунтя для співпраці дослідницьких інститутів, компаній і бізнес-стартапів. Наприклад, Дортмундський технопарк, заснований у 1984 році, нині включає понад 300 компаній, у яких працює 8 500 осіб.
Серед успішних прикладів справедливої трансформації варто виділити і створення інституцій регіонального розвитку, зокрема агенції розвитку майбутнього «Рейнська Рив’єра». Її було засновано як партнерське об’єднання муніципалітетів, бізнес-асоціацій і профспілок промислових секторів (вугледобувної, хімічної, енергетичної галузей), які стали акціонерами агенції. З часу створення у 2014 році агенція стала ключовим рушієм стратегічного планування та координації трансформаційних процесів у регіоні. Вона займається розробкою спільного бачення розвитку, проведенням конкурсів ідей, налагодженням партнерств, а також аналізом перспектив окремих галузей. Варто підкреслити дві принципові риси цього проєкту:
- Міжмуніципальне об’єднання дало змогу подолати конкуренцію між містами та забезпечити єдину координацію розвитку.
- Фокус на майбутньоорієнтоване мислення: агенція ініціює підготовку до структурних змін ще до офіційного припинення діяльності вугільних підприємств та електростанцій, зокрема шляхом напрацювання сценаріїв перепрофілювання наявної інфраструктури.
Ключовим чинником ефективності діяльності агенції стала системна фінансова підтримка з боку структурних фондів Європейського Союзу, що дозволило забезпечити сталість та незалежність її роботи.
Ще одним успішним проєктом справедливої трансформації можна назвати створення Комісії з питань економічного зростання, структурних змін і працевлаштування, яку часто називають «Вугільна комісія». Внаслідок зростання тиску з боку громадськості, а також вугільних регіонів, які вимагали надати їм фінансову підтримку, уряд підійшов до вирішення «вугільного питання», створивши Вугільну комісію, яка складалася з представників промисловості, профспілок, екологічних громадських організацій і місцевих органів влади. Приблизно третину членів Комісії можна віднести до «групи підтримки вугілля», до якої належать профспілки, промисловість і місцеві представники регіонів видобування вугілля, пріоритетом яких є забезпечити достатнє фінансування поточних структурних змін. Іншу третину складає «група підтримки клімату»: представники громадських організацій, кліматичні активісти і місцеві представники, що відстоюють швидку відмову від вугілля. Результат роботи Комісії – відмова від вугілля до 2035–2038 рр. можна трактувати як унікальну домовленість між усіма задіяними сторонами.
Матеріал підготовлено за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження» в рамках спільної ініціативи «Вступаємо в ЄС разом». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу чи Міжнародного фонду «Відродження».