ГО Європейський діалог взяв участь в онлайн-форумі “Інструменти локального економічного розвитку. Досвід успішних громад України та Польщі”, що проводився на базі Українського кризового медіа-центру. Зокрема, керівник аналітичної групи Європейського діалогу Олександр Софій виступив у ході панельної дискусії Стратегічне планування та стратегічні документи для розвитку громади, їх роль у місцевому економічному розвитку. Подаємо короткі тези із виступу.
Олександр Софій
Досвід стратегічного планування в громадах – перші уроки
(тези до Форуму «Інструменти локального економічного розвитку. Досвід успішних громад України та Польщі», панель «Стратегічне планування та стратегічні документи для розвитку громади, їх роль у місцевому економічному розвитку»)
Преамбула
Якщо взяти за точку відліку 2016 рік – початок системного планування у новостворених об’єднаних територіальних громадах (ОТГ), то маємо відзначити, що за останні 4 роки в цьому питанні відбулись кардинальні зміни. До цього все планування в громадах відбувалось у форматі однорічних Планів соціально-економічного розвитку (ПСЕР). Процес змін підштовхнув Мінрегіон, який виставив важливу умову – надання субвенції на розвиток інфраструктури ОТГ має здійснюватися на основі цільових проєктів, які включені в ПСЕР. Цей новий ПСЕР, розрахований на 3 роки, по суті і став прообразом нового поняття для ОТГ – стратегій розвитку.
Одночасно, завдяки міжнародним програмам, зокрема DOBRE, у 2016 році розпочався процес стратегічного планування (СП) в ОТГ, на жаль, тільки у 7 областях України. Процес супроводжувався масовим десантом досвідчених польських експертів Фонду розвитку локальної демократії , які передавали свій досвід українським колегам.
Перші уроки
Загальні зауваження
Часто процес стратегічного планування в громадах має ознаки формальності. При цьому практично всі учасники, включно з представниками влади не розуміють для чого планувати на досить тривалий час (до 7 років) в умовах зовнішніх динамічних змін (для прикладу, COVID-19). В кінцевому результаті формується документ, який ще не є «настільною книгою», яким користуються у повсякденні.
Інша проблема стратегій усіх рівнів – це реалістичність планів впровадження стратегій, розрахованих на 3-4 роки. Як правило, такий план – це набір заходів (рідше повноцінних проєктів) по широкому колу проблем та, як правило – без прив’язки цих заходів до реальних ресурсів для їх реалізації. На мій погляд, учасникам психологічно важко визначитись, яка серед проблем є найгострішою, що потребує першочергової підтримки – адже на все коштів не вистарчає. Ще важче – інвестувати кошти в економічний проєкт, доходи від якого лише в перспективі дадуть можливість вирішувати низку сьогочасних соціальних проблем.
Ще однією проблемою стратегій, а особливо планів із їх впровадження, є відірваність від місцевих цільових програм, де і акумулюються кошти розвитку і які на сьогодні є основним інструментом місцевого розвитку. У більшості випадків плани заходів і цільові програми існують наче в різних площинах, які не перетинаються.
Можна також стверджувати, що є дефіцит експертів по стратегічному плануванню. Звичайно, міжнародні програми, зокрема ПРОМІС, DOBRE чи U-LEAD підготували низку професіоналів. Однак, їх вкрай мало. Інший бік медалі – розробка стратегії коштує дорого і громаді психологічно важко достойно оплатити працю експерта.
Ще одне болюче питання – оцінка і моніторинг стратегії. В кожній стратегії обов’язково присутній відповідний розділ і наводиться значна кількість показників для оцінювання. Спеціально створена комісія (комітет) мають відслідковувати прогрес виконання стратегії, вносити пропозиції щодо змін на перспективу. Однак, на практиці лише окремі громади здійснюють цю процедуру. І традиційно, в кінці року голова громади звітує за виконання ПСЕР за показниками – скільки вироблено продукції, скільки зібрано урожаю та проведено культурницьких заходів тощо. В результаті пересічний мешканець так і не зрозуміє чи виконується стратегія чи ні.
Домінування соціальних проєктів
Класика стратегічного планування вчить, що сталий місцевий розвиток забезпечується гармонійним поєднанням 3-х складових – економіки, забезпечення соціальних стандартів життя мешканців і екологічної безпеки. В основному, на основі цих складових і будуються стратегічні цілі більшості стратегій.
Також зрозумілою для більшості є теза, що саме розвиток економіки забезпечує доходи місцевого бюджету, завдяки чому акумулюються кошти на розвиток соціальної інфраструктури та екології. Однак, аналіз стратегій свідчить, що «соціальна» компонента явно домінує. Саме тут сконцентрована більшість заходів/проєктів і, відповідно ресурсів. Ця особливість притаманна не тільки місцевим стратегіям, але й регіональним. Не дивно, що серед проєктів, які подаються на фінансування як до державних фондів, зокрема Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР), так і до регіональних цільових програм, у тому числі конкурсних – подавляючу кількість складають соціальні проєкти.
Також достатньо благополучно виглядає ситуація з екологічними проєктами – як правило, сюди завжди можна «занести» не тільки суто екологічні заходи, але й проєкти житлово-комунального господарства (очисні, водовідведення, каналізація, благоустрій території). Ситуація ж з економічною складовою виглядає досить проблематично.
Проблеми економічної складової
Можна константувати, що суто економічних проєктів вкрай мало. В будь-якій стратегії обов’язково є економічний блок, який декларує низку дуже хороших речей – створення робочих місць, підвищення рівня конкурентоспроможності, підтримка малого бізнесу, формування привабливого інвестиційного клімату тощо. Однак, коли доходить до практичних проєктів – ситуація змінюється, кількість проєктів і їх якість різко падає. Причин тут кілька – і відсутність досвіду використання публічних коштів в інтересах бізнесу; і Антимонопольний комітет (АМКУ), який стоїть на сторожі чесної конкуренції; і різні інтереси малого та великого бізнесу тощо.
Однак, найбільша проблема – економічну частину стратегії пишуть «бюджетники», представників бізнесу в робочих групах по розробці стратегій – одиниці. Головне гасло бізнесу – «Не треба нам допомагати, головне – не заважати». Думаю, що оптимальний шлях – поступово вибудовувати довіру між сторонами, чому прикладом можуть служити вже апробовані механізми – відшкодування відсотків за кредитами; мікрокредитування бізнесу; підтримка стартап-проєктів. А також розбудова «майданчиків», де перетинаються інтереси сторін, зокрема в сфері професійно-технічної освіти.
Окремо про туризм
Практично в кожній стратегії приділяється значна увага туризму (в Стратегії розвитку Львівщини – це навіть окрема стратегічна ціль). Відповідні проєкти вирізняються широким тематичним спектром, цікавими пропозиціями. Однак, якщо проаналізувати ці проєкти, то починаєш помічати, що це в основному витратні проєкти, з яких не простежується економічна вигода громади від потенційних туристів. Саме тому, зважаючи на значний потенціал туризму, як складової економіки, з громадами необхідно планувати комплексні проєкти, які використовують не тільки «туристичний магніт» – культурну спадщину, але й розвивають туристичну інфраструктуру – дороги, нічліг, харчування, розваги, культурницькі заходи, підготовку кадрів.
Окремо про інституційну спроможність
Як було зазначено вище, ефективність стратегії вимірюється не тільки наявністю якісно підготовлених документів, але й організацією процесу моніторингу та оцінки. Як правило, ці функції передоручаються відділам економіки органів місцевого самоврядування. При цьому часто губиться контакт з громадою і результати такого моніторингу (якщо він взагалі здійснюється) використовується лише у внутрішньому процесі управління, в кращому випадку – висвітлюється на офіційному сайті місцевої ради. Думаю, що ініціатива щодо створення регіональних Агенцій розвитку в областях і їх залучення до процесу стратегічного планування, в першу чергу – економічного, може стати позитивним прикладом для ініціювання подібного механізму на місцях. Не секрет, що низка міжнародних програм вже ініціювала масове створення Агенцій розвитку громад на місцях (УФСІ, ЄС-ПРООН). Однак, більшість таких Агенцій одразу призупиняли свою діяльність при завершенні проєктів, які вони обслуговували в рамках дії програм, по причині невизначеності подальших функцій. У випадку стратегічного планування, саме ці Агенції можуть виступати ефективним інструментом посередництва між громадою, бізнесом та органами влади, відповідальними за впровадження стратегій та підготовку якісних проєктів.
Замість висновків
Сьогодні громади вже «дозріли» до розробки своїх стратегій розвитку. Крім того, йде м’який тиск «зверху» щодо необхідності стратегічних документів для отримання співфінансування проєктів громади з державних чи міжнародних джерел.
При розробці своїх стратегій громадам варто створювати чи модернізувати наявні Агенції місцевого (економічного) розвитку, які разом із регіональною Агенціє розвитку та у співпраці із відповідними структурами органів місцевого самоврядування можуть виступати інструментом впровадження стратегій як на місцевому рівні, так і регіону в цілому. При цьому не забути про інвестиції коштів в підготовку кадрів Агенцій і оплату їх праці. В свою чергу Агенції мали б професійно готувати місцеві проєкти до відповідних програми для співфінансування у відповідності до планів впровадження стратегій. На початковому етапі персонал такої Агенції може складатись з 1-2 фахівців, що не потребує значних витрат. Така практика сьогодні вже спостерігається в значній кількості громад – як правило, в управлінському штаті ОТГ створюється посада «проєктного менеджера», який відповідає за підготовку проєктів громади спільно із відповідним колом зацікавлених осіб.
І останнє, можливо, найважче. Поступово починати прив’язувати Стратегію розвитку до реалістичних джерел фінансування та визначення дійсно стратегічних проєктів, зафіксованих в плані заходів із впровадження стратегії. Це означає відмову від «всеядності» стратегічних документів, які охоплюють все і нічого. При цьому віднайти механізм кореляції такого плану заходів стратегії із цільовими програмами, які на сьогодні є чи не єдиним реалістичним фінансовим інструментом розвитку громади.