W 2015 roku w Ukrainie rozpoczął się proces dobrowolnego zrzeszenia wspólnot terytorialnych. Po przyjęciu Ustawy Ukrainy „O dobrowolnych zrzeszeniach wspólnot terytorialnych”, rady obwodowe oraz administracji cywilno-wojskowe zgodnie z instrukcjami formowania zdolnych wspólnot terytorialnych, zatwierdzonymi przez Rząd Ukrainy, zaczęli aktywnie opracowywać i zatwierdzać rozwojowe plany formowania zdolnych wspólnot terytorialnych.
31 sierpnia 2015 Rada Najwyższa przyjęła w pierwszym czytaniu projekt Ustawy “O zmianie Konstytucji Ukrainy (w sprawie decentralizacji władzy) “.
4 września 2015 została przyjęta Ustawa Ukrainy “O zmianie niektórych aktów ustawodawczych w sprawie organizacji pierwszych wyborów do rad miejskich i wiejskich, głów wiejskich, miasteczkowych oraz merów miast”, według niej 159 nowych zrzeszonych wspólnot, otrzymali możliwość wybrać głowy i radnych. Zrzeszone wspólnoty od 1 stycznia 2016 dostały nie tylko nowe uprawnienia i dodatkowe środki finansowe, ale także odpowiedzialność za społeczny i gospodarczy rozwój wspólnoty.
Ale dla wielu wspólnot terytorialnych po zakończeniu zrzeszenia i pierwszych wyborów głów i radnych – padło pytanie: co robić dalej? Ponieważ dostali nowe, znacznie rozszerzone uprawnienia, zgodnie z którymi będzie konieczne utworzenie nowego aparatu administracyjnego zdolnych wspólnot terytorialnych. Zalecenia metodyczne Rządu Ukrainy, niestety, nie dają informacji o tym jak właściwie musi wyglądać nowy aparat administracyjny. A zaproponowany Rządem model aparatu wspólnot terytorialnych, pomija fakt, że liczba ludności tych wspólnot będzie wahać się od kilku tysięcy do kilkuset tysięcy, a powierzchnia nowych administracyjnych jednostek waha się od kilkudziesięciu kilometrów kwadratowych do granic całego rejonu.
W takiej sytuacji, należy zwrócić uwagę na polskie doświadczenie formowania aparatów administracji najniższego poziomu samorządu terytorialnego – gminy. Poza tym, autorzy reformy samorządowej w Ukrainie w dużym stopniu opierały się właśnie na polskim wzorze.
Dane zebrane i usystematyzowane w analizie mogą być wykorzystane do dalszego badania nad modelowaniem struktury zarządzania dla przyszłych zdolnych wspólnot terytorialnych w Ukrainie, a także służyć podstawową informacją dla wszystkich zainteresowanych problematyką reformy samorządowej.
W badaniu uzyskano następujące wnioski:
- Ilość ludności\rozmiar gminy bezpośrednio wpływa na wydatki władzy publicznej – im mniejsze gminy, tym większą cześć budżetu spędza ona na zarządzanie.
- Nie istnieje standardowej struktury organizacyjnej aparatu administracyjnego gminy, jednak prawie we wszystkich gminach istnieją wspólne jednostki strukturalne.
- Bardzo efektywnym narzędziem zarządzania gminą są “inne jednostki organizacyjne”, które nie są częścią aparatu administracyjnego gminy. Do tych jednostek często należą ośrodki pomocy społecznej, ośrodki kultury i biblioteki, gospodarczo-administracyjne działy edukacji, samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, instytucje usług komunalnych i innych. Te jednostki organizacyjne mogą być finansowane z różnych źródeł – subwencje i dotacje z budżetu państwa, budżet gminy, własnych dochodów (jako spółek akcyjnych).
- Analiza struktury bieżących wydatków z budżetów gmin pokazał, że większość z tych środków idzie na utrzymania aparatu administracyjnego, instytucji edukacyjnych, ośrodków opieki społecznej, ośrodków kultury i bibliotek. Jednak wraz ze wzrostem ilości ludności maleje udział wydatków na administrację gminy i na ogół zwiększają się wydatki na edukację.
Wynikiem badania stały następujące zalecenia:
Przy formowaniu aparatu administracyjnego i dla optymalnej dystrybucji jego obowiązków funkcjonalnych w zrzeszonych wspólnotach Ukrainy zaleca się wykorzystać:
- jako wzorzec uśrednioną strukturą zarządzania i funkcji jednostek strukturalnych dla każdej z sześciu typów gmin zmodelowanych na podstawie danych z 41 gminy województwa podkarpackiego;
- informacje na temat form organizacji i środków finansowania innych jednostek organizacyjnych, które nie są częścią aparatu administracyjnego gminy;
- informacje na temat wydatków budżetu gminy na aparat administracyjny i inne jednostki organizacyjne, szczególnie – średni odsetek wydatków budżetowych, średni koszt wydatków na funkcjonowanie w przeliczeniu na jednego mieszkańca, przeciętny udział wydatków w strukturze własnych dochodów gminy.