У попередньому блозі експерт Олександр Софій розповів як виглядає ієрархія стратегічного планування у Європі. Зараз детальніше подивимося на документи, в яких сформульована стратегія розвитку України.
Історія стратегічного планування в незалежній Україні почалась у 1994 році із послання Президента України Леоніда Кучми до Верховної Ради. Нечіткість ролі та місця послання в системі стратегічного державного управління змусила Кучму видати Указ “Про щорічні послання Президента України до Верховної Ради України”, який набув чинності 9 квітня 1997 р. Згідно з Указом, щорічні послання Президента до Верховної Ради є “офіційними документами глави держави, у яких визначаються найважливіші напрями економічного, політичного і соціального розвитку, передбачаються заходи щодо неухильного забезпечення прав і свобод людини та громадянина, вдосконалення нормативних механізмів регулювання суспільних відносин”.
Це були тільки перші кроки на довгому шляху розвитку стратегічного планування в Україні. Доволі швидко стало зрозуміло, що таких щорічних президентських звернень не достатньо для того, щоб спрямовувати рух цілої країни – потрібно було створити більш деталізовані документи та залучати до процесу планування всіх ключових гравців – Верховну Раду та Кабінет Міністрів. Проте і цього виявилося недостатньо.
Яскравим прикладом випадку, коли найкращі стратегічні документи не виконуються через відсутність системи стратегічного планування та залучення громадськості є Стратегія економічного та соціального розвитку України на 2004-2015 роки “Шляхом європейської інтеграції”. У цьому документі було задекларовано чудові речі – визначено основні стратегічні пріоритети, серед яких: створення передумов для набуття Україною членства в Європейському Союзі, забезпечення сталого економічного розвитку, утвердження інноваційної моделі розвитку, соціальна переорієнтація економіки. Однак, стратегія не спрацювала – влада продовжувала вирішувати державні питання «по-старинці», без огляду на довгострокову перспективу і по-суті, лише прикриваючись цілями Стратегії. Відсутність чіткої візії розвитку країни і шляхів її досягнення, переконаність в можливості завжди змінити вектор руху (від Заходу до Сходу) фактично і призвели до краху влади у 2013 році. Адже саме рішення про призупинення процесу підготовки до підписання Угоди про асоціацію між Україною та Євросоюзом призвело до Революції Гідності, яка переросла увідкрите силове протистояння.
Після Революції Гідності влада зробила певні висновки з невдач попередників, і бажаючи бути більш послідовною – зробила однозначну ставку на Європейський Союз, закріпивши своє рішення підписанням Угоди про асоціацію та декларацією нового стратегічного документу – Стратегії сталого розвитку «Україна-2020». Документ був створений орієнтуючись на європейські взірці, зокрема на стратегію «Європа – 2020», по своїй суті став найважливішим стратегічним документом країни.
«Україна-2020» повинна була стати програмою проведення загальнонаціональних реформ (загалом у документі згадується про 62 реформи), дороговказом для місцевої влади, що обґрунтовувала б свої регіональні стратегічні плани спираючись на загальнодержавну стратегію. А для громадянського суспільства служила б маркером, за яким можна оцінювати ефективність влади.
З чого складається Стратегія «Україна-2020»?
Стратегія дуже стисло вказує основні вектори розвитку України, перечислює усі реформи та програми, реалізація яких повинна бути завершена до 2020 року. В Стратегії також вказано 25 показників, за якими оцінюють хід виконання реформ, наприклад: рівень корупції, рівень довіри до поліції, кількість іноземних інвестицій чи навіть кількість медалей здобутих нашими спортсменами на Олімпійських іграх.
На жаль, значна кількість показників «розмиває» Стратегію. Замість концентрації сил на найважливіших напрямках, влада знову повернулася до старої моделі «усюди потрошки» (бо завдяки якомусь чуду, усі показники повинні покращуватися – менше корупції, більше медалей). Такий підхід фактично заперечує саму суть реформ і, на превеликий жаль, з цього болота Україна не може вибратися з часу проголошення незалежності. До прикладу, у загальноєвропейській стратегії «Європа- 2020» таких індикаторів всього 5 і вони ясно скеровують європейців до однієї цілі запланованої на десятиліття, а саме – розвитку Людини, людського капіталу.
Проте «розмитість», не єдина проблема «України-2020», адже фактично всі 25 індикаторів, вказані у Стратегії – значно завищені і досягнення їх до 2020 року, навіть за найбільш сприятливих умов – неможливе.
У 2014 році нова влада дуже активно просувала «Україну-2020» як панацею від усіх суспільних бід, проте багато експертів справедливо критикували Стратегію за брак обґрунтування і популізм. В результаті – Стратегію вирішено було «замести під килим», і через рік про неї вже воліли не згадувати. Виникає питання – чи взагалі є сенс в такій стратегії?
Думаю, що так! Адже, незважаючи на те, що замість ґрунтовно продуманого і прописаного концепту соціально-економічного розвитку, ми отримали список формальних і в міру фантастичних цілей, проте вперше на рівні офіційних документів говорилося про те, чого так бракувало молодій українській державі, а саме відповіді на запитання «куди ми йдемо?», «які завдання стоять перед владою і суспільством?».
«Україна – 2020», незважаючи на свою відверту недопрацьованість, стала відважною спробою торкнутися непростої теми національних цінностей та ідей.
Широка децентралізації влади
Якщо Стратегія «Україна-2020» стала орієнтиром для пріоритетів розвитку країни, то конкретним документом для впровадження цих пріоритетів стала Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2020 року («ДСРР-2020»). Цей документ появився також уже після перемоги Революції Гідності – 6 серпня 2014 року, коли новій владі в стислі строки потрібно було змінити вектор розвитку країни на європейський і сформулювати нові завдання для українського суспільства, переосмислити розвиток регіонів в контексті проведення реформи децентралізації та врахувати ряд нових проблем, що виникли в наслідок конфлікту на Донбасі та анексії Криму.
У 2014 рік Україна ввійшла формально дуже централізованою, зі слабким місцевим самоврядуванням та посиленням міжрегіональних відмінностей. Жорстка вертикаль виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій була політичною вертикаллю, а голови адміністрацій представляли радше інтереси регіональних еліт, а не пересічних громадян та держави. Однак, саме у 2014 році уряд здійснив кроки, які в умовах війни можуть здатися алогічними і небезпечними для існування самої держави – оголосив про проведення широкої децентралізації влади та формування нової державної регіональної політики, базованої на європейських традиціях і партнерстві у регіональному розвитку між державою, регіонами та громадами. І виразником цих змін в суспільстві стала ДСРР-2020 – фундаментальний документ, який і досі не зайняв ключового місця в ієрархії стратегічних документів України і про нього рідко згадують, плануючи нові реформи та роблять формальні посилання при підготовці місцевих стратегій. А жаль, бо саме в цьому документі вперше зазвучала європейська ідея – розвиток та єдність, орієнтовані на Людину. А простіше – підвищення рівня життя населення, незалежно від місця проживання людини, на основі розвитку регіонів та соціальної та економічної єдності держави.
Одночасно, нове дихання отримав і тісно пов’язаний з ДСРР-2020, Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР), замисел якого полягає в розподілів коштів суто на регіональний розвиток та досягнення цілей вказаних у ДСРР-2020. ДФРР запроваджувався, як механізм поборювання лобізму та корупції при розподілі коштів з державного бюджету на регіональний розвиток, як спосіб фінансування проектів регіонального розвитку, що відповідають регіональним стратегіям розвитку і дають змогу досягати визначених у стратегіях операційних та стратегічних цілей. Проте, якщо за часів Януковича – кошти розподілялись непрозоро і м’яко кажучи несправедливо (наприклад, у 2012 році дві області-фаворити отримали з ДФРР більше, ніж решта регіонів України разом узяті, а деякі області не отримали взагалі нічого), то у 2015 році після внесення низки поправок до законодавства – кошти почали розподілятися між регіонами на розрахунковій основі (враховуючи кількість населення та ВВП області).
На жаль, доводиться констатувати, що незважаючи на недавні удосконалення, процес розподілу коштів ДФРР продовжує відбуватися недостатньо прозоро – тільки тепер «дерибан» відбувається в обласному центрі, а не в Києві.
Іншою бідою ДФРР став факт, що області виявились не готовими до подання стратегічних проектів. Більшість проектів, які подаються на фінансування з ДФРР є досить дрібними, які не випливають із стратегії розвитку області і навряд чи мають вплив на зростання регіону. Кожен може перевірити на сайті Мінрегіону приклад типового проекту «регіонального розвитку»: 005567-ЗК 2016-2016 «Капітальний ремонт ділянки вулиці від буд. № 128 до буд. № 255 в с. Сусково».
Окремо потрібно згадати про модернізацію стратегічного галузевого планування. Варто відзначити, що кількість галузевих стратегій в останні роки невпинно зростає – центральні органи виконавчої влади стараються. Такі стратегії повинні орієнтуватися на загальнонаціональні стратегії і деталізувати перспективи розвитку окремих найважливіших сфер діяльності держави – охорона здоров’я, оборонно-промисловий комплекс, сільське господарство і т.д. Проте і тут виникають ускладнення, адже незважаючи на певні успіхи (деякі галузі розробили і почали користуватися новими і цілком якісними стратегіями), більшість галузей не поспішають і продовжують жити «своїм життям».
У будь-якому випадку, за останні п’ять років ми спостерігаємо позитивні зміни в підході до стратегічного планування: влада приділяє все більше уваги змісту стратегії і більш відповідально відноситься до її виконання. Прикладом може послужити проект стратегії «Україна – 2030», що став значимим кроком покращення попередниці. Вектор розвитку України залишено той самий – інтеграція в Європейський Союз. «Україна – 2030» виглядає набагато більш проробленою і реалістичною – замість переліку реформ тепер присутні чіткі стратегічні цілі, описано як саме буде впроваджуватися стратегія, як буде відбуватися моніторинг, а індикатори – відштовхуються від реального стану речей і реалістичні до виконання. Проект стратегії «Україна-2030» враховує також оновлену стратегію сталого розвитку ЄС «Європа – 2030» та Цілі Сталого Розвитку 2030.
Олександр Софій, експерт ГО «Європейський діалог», спеціально для «БЛОГЕРІВ»